수입대체정책과 수출지향정책

수입대체 정책과 수출지향 정책이 무엇이고 정책의 장점과 단점은 무엇이며, 아시아 경제에서의 정책 성공을 알아보자

1. 정책의 성과 비교

1950~60년대에 대부분 개발도상국들은 적극적으로 공업화를 추진하여 왔다. 개발도상국의 공업화 전략에는 수입대체 정책과 수출지향 정책이 있다. 수입대체 정책은 공산품 수입을 제한하여 국내 공업을 육성하는 정책이고, 수출지향 정책은 공산품의 수출을 확대하여 국내 공업을 육성하는 정책이다. 제2차 세계대전 이후 브라질, 아르헨티나, 멕시코 등 남미 국가들은 수입대체 정책을 실시하였고, 한국, 대만, 홍콩, 싱가포츠 등 아시아 국가들은 수출지향 정책을 실시하였다.

그런데 그간 수입대체 정책을 채택하였던 남미 국가들의 경제성장률은 수출지향 정책을 채택하였던 아시아 국가들보다 훨씬 낮았다. 1961년 ~ 2006년 기간 동안 남미 국가와 아시아 국가들의 연평균 개방도와 연평균 경제성장률이다. 1960년대 이후 남미 국가의 개방도는 아시아 국가의 개방도보다 더 낮고, 경제성장률도 아시아 국가의 경제성장률보다 더 낮다.

남미 국가들의 연평균 경제성장률은 2.7~4.5%의 범위 안에 있음에 비해, 아시아 국가들의 연평균 경제성장률은 6.6~8.0%의 범위에 있다. 45년의 장기간에 걸친 경제성장률의 차이는 두 지역의 국가들 간 소득 차이를 크게 벌려 놓았다. 남미 국가들의 경제성장률이 낮은 이유가 단순히 수입대체 정책 때문이라고 할 수는 없지만, 수입대체 정책이 아시아 국가들의 수출지향 정책보다 그 성과가 낮았음은 사실이다.

역사적으로 수입대체 정책의 결과는 성공적이지 못했다. 이에 대한 반성으로 남미 국가들은 1980년대 후반부터 수입대체 정책에서 수출지향 정책으로 전환하기 시작하였다. 브라질, 멕시코 등은 개방정책으로 전환함으로써 수출이 증가하고 경제적 성과가 높아지기 시작하였다. 그러나 아직도 남미 국가들의 개방화 정도는 동아시아 국가들보다는 낮다.

2. 정책의 장단점 비교

수입대체 정책이 보호무역론의 입장이라면, 수출지향 정책은 자유무역론의 입장이다. 초기에는 수출지향 정책과 수입대체 정책 중 어떤 정책이 더 우월한가에 대해 명확한 결론이 없었다. 어떤 정책이 우월한가는 이론적인 측면보다는 실증적인 경험에 의해 판명되었다. 수출지향 정책을 채택한 한국, 대만 등 동아시아 국가들의 경제적 성과는 수입대체 정책을 채택한 브라질, 아르헨티나, 멕시코 등 남미 국가들의 경제적 성과보다 훨씬 좋았다.

제2차 세계대전 이후 많은 개발도상국들이 수입대체 정책을 채택한 것은 이 정책이 다음과 같은 장점이 있었기 때문이다. 첫째, 수입이 제한되므로 경쟁력이 낮은 국내 생산자들도 국내 소비자를 대상으로 생산을 시작할 수 있다. 둘째, 수출지향 정책에서는 수출보조금 지급을 위한 예산이 필요하지만, 관세나 쿼터와 같은 수입대체 정책은 재원조달이 필요 없으므로 정책 실시가 용이하다. 셋째, 무역 장벽을 높이면 수출이 어려워진 외국 기업들은 그 나라 내에 공장을 설립하여 수익을 창출하고자 한다. 그러므로 외국인 직접투자를 유치할 수 있다.

남미 국가들의 낮은 경제성장률에서 보듯이 수입대체 정책은 성공적이지 못했다. 개발도상국들이 제조업에서 경쟁력을 갖추기 위해서는 숙련노동, 기술, 그리고 기업가의 경영능력이 필요한데, 경쟁을 제한하는 보호무역으로는 이런 능력을 키울 수가 없었다. 보호무역은 비효율적인 기업을 생존하게 할 수는 있었지만, 이 기업이 효율적인 기업으로 성장하기 위한 유인을 주지는 못했다. 보호무역정책으로는 자국 기업의 경쟁력을 키울 수 없었다. 이에 비해 수출지향 정책을 채택한 아시아 국가들은 높은 경제성장을 달성하였다.

수출지향 정책이 수입대체 정책보다 더 나은 성과를 가져온 이유는 다음과 같다. 첫째, 수출지향 정책에서는 국내 기업이 해외시장에서 외국 기업들과 경쟁해야 하므로 기술개발과 비용절감에 노력하게 된다. 즉, 해외시장에서의 경쟁을 통해 국내 기업들이 국제 수준의 경쟁력을 갖도록 유도한다. 반면에 수입대체 정책에서는 외국 기업과의 경쟁을 제한하고 국내 기업에게 높은 수익률을 보장해주기 때문에 국내 기업들이 기술개발이나 생산성 제고에 노력하지 않는다.

둘째, 수출지향 정책에서는 새로운 수출제품을 생산하는 과정에서 학습효과를 얻게 되고, 외국과의 교류를 통해 새로운 기술을 습득한다. 학습효과와 습득된 선진 기술은 다른 산업으로 흘러 들어가 경제 전체의 생산성을 높이는 데 기여한다. 반면에 수입대체 정책은 다른 나라와의 교류를 제한하므로 학습효과나 기술도입이 잘 이루어지지 않는다.

셋째, 수출지향 정책에서는 세계 시정을 대상으로 제품을 생산하므로 규모의 경제가 실현된다. 예를 들어, 한국의 주요 수출재인 반도체, 자동차, 철강, 조선과 같은 제품의 생산이 국내 시장만을 대상으로 한다면 규모의 경제를 달성할 수 없어서 이들 산업이 경쟁력을 가질 수 없다. 특히 시장규모가 작은 나라에서는 해외시장이 더욱 중요하다. 한국이나 대만과 같은 작은 나라는 규모의 경제를 얻기 위해서도 수출지향 정책의 선택이 불가피하다.

넷째, 수출지원정책은 수입제한 정책보다 투명하고 폐지가 쉽다. 수출보조금 지급에는 정부 예산이 필요하므로 정책의 유효성을 검토하게 되고, 또 예산의 한계 때문에 장기간 지속되기 어렵다. 반면에 관세 등의 수입제한 정책은 정부예산이 필요 없으므로 실시가 용이하여 불필요한 보호가 장기간 지속되는 경향이 있다.

마지막으로, 수출지향 정책에서는 수출을 통해 외환이 공급되므로 경제발전에 필요한 원자재나 자본재의 수입이 가능하다. 반면에 수입대체 정책에서는 수출이 순조롭게 이루어지지 못하는 까닭에 외환이 부족하게 되고, 이 경우 생산에 필요한 원자재나 자본재의 해외조달이 어려워진다.

3. 아시아 경제의 성공

제2차 세계대전 이후 아시아 국가들의 고도성장은 시기별로 세 그룹으로 구분된다. 제2차 세계대전 후 먼저 일본이 높은 경제성장을 달성하였고, 다음으로는 1960년부터 네 마리 호랑이라고 불리는 한국, 대만, 홍콩, 싱가포르가 연평균 8~9%의 높은 경제성장률을 달성하였으며, 마지막으로 1980년대부터는 말레이시아, 태국, 인도네시아, 중국이 높은 경제성장률을 달성하였다. 마지막으로 1980년대부터는 말레이시아, 태국, 인도네시아, 중국이 높은 경제성장률을 달성하였다. 이들은 모두 해외 시장을 적극적으로 활용하였고, 다른 개발도상국들보다 대외 무역의 비중이 높은 편이다. 

무역의존도는 GDP에 대한 재화와 서비스의 무역 비중이다. 한국의 무역의존도는 1960년 이후 빠르게 증가한 반면, 브라질의 무역의존도는 거의 증가하지 않는 채 낮은 수준에 머물러 있다. 한국의 무역의존도는 1975년 ~ 2007년 기간 동안 60~80%의 수준을 유지하다가 2011년 이후 100%를 넘어섰다. 이에 비해 브라질의 무역의존도는 10~30%의 낮은 수준에 머물러 있다. 수출지향 정책을 실시한 한국의 무역량은 꾸준히 증가하여 왔으나, 수입대체 정책을 실시하였던 브라질의 개방도는 매우 낮은 수준에 머물러 있음을 보여준다. 

수출지향 정책을 채택하였던 아시아 국가들도 완전한 자유무역을 실시한 것은 아니다. 홍콩과 싱가포르는 거의 관세가 없었으나, 나머지 국가들은 국내 시장을 보호하기 위한 수입제한 정책을 병행하고 있었다. 그러나 동아시아 국가들은 남미 등 다른 개도국에 비해 보호무역의 정도가 더 낮았고, 수출 확대에 보다 적극적이었다. 한국의 예를 보면 다음과 같다.

1960년대부터 한국은 수출을 늘리기 위해 수출지원정책을 실시하였다. 수출기업에 대한 다양한 지원정책 중이 하나가 수출에 필요한 자금은 낮은 금리고 지원하는 무역금융제도다. 1961~1981년 기간에 무역금융 금리가 일반대출 금리보다 훨씬 낮다. 1961~1965년의 경우 일반대출 금리는 18.2% 임에 비해 무역금융 금리는 9.3%에 불과하고, 1966~1972년에는 일반대출금리가 23.2%나 됨에 비해 무역금융 금리는 6.1%로 매우 낮다. 또 1973~1981년의 기간에도 일반대출 금리는 17.3% 임에 비해 무역금융 금리는 9.7%이다. 1981년까지 무역금융 금리는 일반대출 금리의 1/2~1/4 수준이다. 이와 같은 저금리의 수출 보조금 금융 지원은 수출량 증가에 크게 기여하였다. 그러나 1980년대 들어서는 무역금융과 일반대출 사이에 금리차가 거의 없어졌다. 이는 1980년대 들어서 한국기업들이 국제시장에서 경쟁력을 갖춘 기업으로 성장하였고, 또 국제경제환경이 자유무역을 확대하는 방향으로 변함에 따라 수출지원제도의 사용이 극히 제한되었기 때문이다.

아시아 국가들이 성공적인 경제 성장을 달성한 것이 산업정책의 성공 때문이라는 견해가 있으나, 이에 대한 뚜렷한 증거는 없다. 아시아 국가들이 채택한 산업정책은 국가마다 독특한 형태를 갖추고 있었다. 싱가포르는 경제 전반에 대해 세부적인 관리정책을, 홍콩은 자유무역정책을, 한국은 대기업 육성정책을, 대만은 중소기업 육성정책을 추진하였다. 국가마다 서로 다른 사업 정책을 실시하였지만, 모두 성공적인 경제성장을 달성하였다. 그래서 어떤 특정의 산업정책이 바람직한 정책이라고 말하기가 어렵다.

세계은행은 산업정책과 같은 정부 주도의 관리정책보다는 다른 요인이 아시아 국가들의 성공적인 경제성장에 더 큰 영향을 미쳤다고 평가한다. 아시아 국가들은 공통적으로 개방적이었고 대외무역에 적극적이었다. 또 저축률과 투자율이 높았고, 교육에 대한 투자가 많았으며, 특히 공교육 비중이 높았다. 경제성장에 긍정적인 이들 요인이 복합적으로 작용하여 아시아 국가들이 높은 경제성장을 달성했다고 본다. 아이사 경제의 성공은 여타 지역의 개발도상국들에게 개방의 긍정적 효과를 알려주는 계기가 되었다. 그간 보호무역주의 정책을 시행하였던 남미 국가들은 1990년 이후 개방적인 정책으로 전환하기 시작하였다. 칠레가 가정 적극적이었고, 다른 남미 국가들도 높았던 관세율을 낮추어 나갔다. 

한국, 미국, 브라질의 제조업 분야 평균 관세율의 변화다. 1990년 한국의 평균 관세율은 11.5%로 브라질의 28.7%보다는 훨씬 낮다. 하지만 미국의 평균 관세율 4.2%보다는 높다. 한국이 브라질보다는 개방적인 정책을 실시하였으나, 선진국인 미국보다는 보호무역적인 정책을 실시하고 있었음을 알 수 있다. 1990년 이후 브라질이 개방적인 정책으로 전환함에 따라 평균 관세율이 1990년 28.7%에서 2000년에는 14.9%로 대폭 인하되었다. 그러나 관세율 대폭 인하에도 불구하고 2015년 브라질의 평균관세율은 10.3%로 한국의 평균관세율 2.5%보다는 훨씬 높다. 한국의 평균 관세율은 1990년에만 하더라도 선진국들보다 상당히 높은 편이었으나, 이후 빠르게 하락하여 2015년에는 선진국과 차이가 크지 않다. 2015년 한국의 평균 관세율은 2.5%이고, 미국의 평균 관세율은 1.7%이다. 

4. 수출 대체 정책과 수출지향 정책에 대한 마무리 멘트

수출지향 정책을 채택한 아시아 국가들의 경제성장률이 수입대체 정책을 채택한 남미 국가들의 경제성장률보다 훨씬 높았다. 수입대체 정책은 경쟁을 제한하여 기업의 기술개발과 생산성 제고에 대한 유인을 감소시킴에 비해, 수출지향 정책은 해외 기업과의 경쟁을 촉진하고 기술이전을 용이하게 하여 기업의 경쟁력을 강화하기 때문이다.